الرئيسية
حكمت البياتي الخميس 14 مايو 2009, 9:41 pmالشركات العامة تخضع لمزيج من قواعد القانون العام والخاص
المشروعات العامة بالرغم من كونها من اشخاص القانون العام الا ان ذلك ليس معناه وجوب تطبيق قواعد القانون العام (الاداري) عليها بصفة كاملة وهي تخضع لقواعد مستمدة من كل من القانون العام والخاص وذلك استنادا الى ما للدولة من حرية في اختيار طريقة ادارة المشروع, فاتخاذه شكل الشركة المساهمة فان ذلك لا يعني شريان القانون الخاص على اوجه نشاطها كافة. اذ بالاضافة الى ما تنطوي عليه من طابع اقتصادي فان ذلك ليس من شأنه تجريد هذه المشروعات من صفتها العامة لما يكون له من اثر من حيث استبعاد تطبيق قواعد القانون الخاص. الامر الذي جعل هذه الاشخاص تطبق مزيجا من قواعد القانون العام وقواعد القانون الخاص يسري كل منهما في نطاقه فهي تطبق قواعد القانون العام في علاقتها التي تمارس بالنسبة لها امتيازات السلطة العامة, وتطبق قواعد القانون الخاص في علاقتها التي تماثل تلك التي تتعلق باشخاص القانون الخاص وتمد كل من هذه القواعد من اطلاق الاخرى وتكون لكل منها الغلبة على الاخرى حسب روح التشريع وطبيعة النشاط الذي يمارسه المشرع(1). وان هذه المشروعات لا تخضع بصفة مطلقة للقانون الاداري او الخاص ولكن تحكمها قواعد هي مزيج من قواعد القانون العام وقواعد القانون الخاص(2). وان النظام القانوني الذي يسري على كل من الشركات العامة والمؤسسات العامة مصدرها واحد وهي تمثل مزيجا من القوانين كل يسري في نطاقه وكذلك الحال بالنسبة للمشروعات التي تدار باسلوب الامتياز او عقود الادارة او عند بيع جزء من اسهم الدولة الى القطاع الخاص واحتفاظ الدولة بحصة من راس المال حيث يخضع المشروع في مثل هذه الحالة
لقواعد مشتركة (1). ولا يوجد تعارض بين اسلوب الادارة الخاصة وبما يؤدي الى تحقيق الربح والصفة العامة للمشروع العام اذ ان المشروع العام عند اتخاذه القرارات المتعلقة بالانتاج ليس الربح هو الهدف الذي يسعى اليه واذا كانت الشركة العامة تسعى لتحقيق الربح باعتباره اداة للتمويل الذاتي ومعيارا لنجاح الادارة الا انه ليس هدفها الوحيد اذ تستهدف اساسا تحقيق المصلحة العامة, وان هناك تعارض بين النظام بين النظام القانوني للشركات العامة وقانون الشركات المساهمة الخاصة حيث ان النظام القانوني للشركة العامة بوصفه خليطا من القانون الاداري والقانون الخاص التجاري وبين شكلها القانوني كشركة مساهمة وهو شكل من اشكال القانون الخاص وان هذا التعارض بين القواعد القانونية الخاصة بالمشروعات العامة (هيئة القطاع العام وشركاته) وهي قواعد خاصة عن الشركات التي ينظمها القانون 159 لسنة 1981 قانون الشركات المساهمة الخاصة(2). وتتميز هذه الشركات العامة بنظام قانوني خاص ناتج عن تفاعل العنصرين الذين تنطوي عليه هذه المشروعات وهما عنصر الصفة العمة وعنصر الصفة التجارية التي تثبت هذه المشروعات بحكم موضوع نشاطها, وان هناك تأثير متبادل اذ يؤثر كلا منهما في الاخر حيث يؤثر العنصر التجاري في عنصر الطبيعة العامة. اذ لا تنطبق قواعد القانون العام الا مع تحوير كبير ويتجسد هذا التاثير في مدى التحوير الذي تفرضه هذه الصفة على القانون العام الذي يحكم نشاط الاشخاص المعنوية العامة. وان قواعد القانون التجاري لا تنطبق على المشروعات العامة الا مع تحوير يؤدي الى تباعد هذه المشروعات عن سائر الاشخاص المعنوية الاخرى وعنصر الطبيعة العامة يؤثر في العنصر التجاري ولا
يخضع المشروع العام لاحكام القانون التجاري الا بالقدر الذي يتفق وطبيعته العامة(1).
وقد ابقى المشرع الفرنسي هذه المشروعات العامة خاضعة لبعض احكام القانون العام رغم كونها تعمل في مجالتامنافسة واصبحت تعمل بمزيج من قواعد القانون العام والخاص. وتستخدم اجراءات الادارة واجراءات الصناعة في ان واحد, وقد هدف المشرع الى تحقيق التوافق بين متطلبات الانتاج وهدف النفع العام الا ان كثرة الرقابات التي تخضع لها المشروعات العامة والتي تضمنتها النصوص التشريعية لم تحقق هذا التوافق حيث ان هنالك الرقابة السابقة وتتمثل في التوجيه ووضع الخطط والمعاصرة من خلال الولاية للوزراء على المؤسسات وشركات القطاع العام والرقابة اللاحقة لما تصدره وحدات القطاع العام من قرارات او ما تجريه من تصرفات(2). والشركات العامة تخضع لمزيج من قواعد القانون العام والخاص فهي تخضع للقانون العام في كل ما يتعلق بتنظيم وانشاء والغاء وادماج الشركات العامة وكذلك فيما يخص المركز القانوني لعامليها,اذ يعد العاملون فيها موظفين عموميين ويكون الاختصاص للقضاء الاداري في النظر بمنازعاتها وتخضع الشركات العامة للرقابة الادارية او الاشراف والتي تتجسد في تعيين اكثرية اعضاء مجلس الادارة والمدير العام والمصادقة او الاعتراض على بعض القرارات هذا بالاضافة الى التزامها بالخطة الاقتصادية التي تضعها الدولة وتتمتع الشركة العامة ببعض امتيازات السلطة العامة كالحجز الاداري واحوالها تعتبر اموالا عامة تتمتع بالحماية المقررة قانونا لمثل هذه الاموال وبما ان هذه الشركات
تقوم على ادارة مرافق عامة فهي تخضع للقواعد الاساسية التي تحكم سير هذه المرافق, ويتم استبعاد الاحكام التي تتعارض مع هذه القواعد ومن ذلك التنفيذ الجبري واشهار الافلاس. اما القانون الخاص وبصفة خاصة القانون التجاري فانه يسري على النشاط الذي تمارسه هذه الشركات وبحدود معينة سواء ما يتعلق بعقود الشركة بالمنتفعين اذ ان مثل هذه العقود تخضع لاختصاص القانون الخاص وفيما يتعلق بمنازعات الشركة الناشئة عن عقودها مع الغير فهي تخضع لاختصاص الحاكم العادية وكذلك الحال بالنسبة للمسؤولية الناتجة عن الاضرار التي يسببها المرفق بالمنتفعين والغير. والمرافق الاقتصادية تخضع لنظام قانوني مختلط من حيث القانون الواجب التطبيق عليها والجهة القضائية المختصة بنظر النزاعات المتعلقة بها من ناحية تخضع لمزيج من قواعد القانون العام والقانون الخاص ومن جهة اخرى تخضع بعض منازعاتها لاختصاص القضاء الاداري والبعض الاخر لاختصاص القضاء العادي(1).
وقريبا من ذلك اصحاب الاتجاه(2) الذي ينادون بخضوع المشروع العام ببقانون الاقتصادي ويرون بان القواعد الصالحة للشركة هي التي ينبغي على المشرع ان يقف منها في منطقة وسط بين الاطارات القانونية التقليدية (اطار القانون العام واطار القانون الخاص) ويرون بان هذا النظام القانوني يمثل انتصارا حقيقيا على التفرقة الراسخة بين القانون العام والخاص, وان ما يتميز به تنظيم العلاقات بين المشروعات في قواعد يصل الى حد تكوين فرع من فروع القانون, وهو ينظم كافة القواعد التي تنظم الكيفية التي يتم فيها تنفيذ الخطة الاقتصادية الشاملة من خلال هذه المشروعات ويحدد طبيعة العلاقة بين هذه المشروعات الاقتصادية العامة في مجموعها وعلاقتها بالمشروعات الخاصة وبالغير المتعاملين معها والى علاقتها
بالدولة, والقانون الاقتصادي من طبيعة قواعده وطبقا للتقسيم التقليدي للقواعد القانونية يحتل مكانا وسطا بين القانون العام والخاص, وقد حاول جانب من الفقه الفرنسي رد النظام القانوني للشركات العامة الى معيار جامع يحدد دائرة الطيات كلا من القانونين العام والخاص فقيل ان هذه المشروعات تخضع للقانون العام في روابطها مع الدولة فيما تخضع للقانون الخاص في روابطها مع الافراد أي العملاء والموردين كما قيل ان الشروع العام يحكم منشأة هذه المشروعات حتى اذا انتهى تدخل الدولة(1).
اما بخصوص طبيعة الشركات العامة في العراق ففيما يخص موقف المشرع العراقي فقد عد المشرع وبموجب قانون الشركات العامة هذه الشركات اشخاص معنوية عامة اذ اشار بانه عند اشتراك شخصين او اكثر من الاشخاص المعنوية العامة الممولة ذاتيا في تاسيس شركة عامة تسدد الجهات المشاركة حصتها في راسمالها ومن المعلوم ان الشخص المعنوي لا يمارس نشاطه الا في حدود الغرض الذي انشئ من اجله ومن ثم فقد عد القانون هذه الشركات من الاشخاص المعنوية العامة, اما بخصوص موقف القضاء فقد عدت محكمة التمييز(2) قرار مدير عام احدى الشركات بمعارضته نقل فرن من المجمع السكني التابع للشركة من قبل مالكه قرارا اداريا وتخصص بنظر الدعوى محكمة القضاء الاداري وليس محكمة البداءة مستندة في قرارها الى المادة 7/ثانيا/د من قانون مجلس شورى الدولة رقم 65 لسنة1979 وعدها القرار الصادر من مدير عام الشركة قرارا اداريا . وبالرجوع الى تعريف القرار الاداري الذي يعرف على انه (عمل قانوني تصدره جهة ادارية بارادتها المنفردة لاحداث تغيير في الوضع القانوني اما بانشاء مركز قانوني جديد او الغاء مركز قانوني قائم ومن ثم يكون الاختصاص للنظر في موضوع الدعوى لمحكمة القضاء الاداري وعليه فان محكمة التمييز قد عدت الشركات العامة اشخاصا ادارية اما فيما يخص موقف الفقه يتفق رجال القانون
العام في العراق الى عدها من اشخاص القانون العام وهي منظمات عامة تتوافر لها المقومات الاساسية التي تقوم عليها فكرة المؤسسة العامة(1). فقد اعترف بعض الفقه بصفة المؤسسة العامة للشركة التس نشأت بعد صدور قانون المؤسسات الاقتصادية رقم 98 لسنة 1964 وهي شركة الادوية بصفة المؤسسة العامة وكذلك تعرض ديوان التدوين القانوني(2). بقراراه المرقم أج 1/333/ أف39/1965 لتحديد طبيعة المنشات والمصارف المؤممة والشركات وقد اشار القرار الى ان ادارة المؤسسة من قبل مجلس ادارة ووفقا لاحكام المادتين 2 و 13 من القانون رقم 98 لسنة 1964, وقد اشار القرار الى خضوع حساباتها لمراقب الحسابات العام بموجب الفقرة ب من المادة 29 من القانون المذكور وتبعية المؤسسات والمشات التابعة لها لرئيس الوزراء وهذا يعني توافر عنصر اللامركزية وهما محل الادارة المستقل أي الاستقلال الذي تتمتع به المؤسسة والشركات وخضوعها لرقابة رئيس الوزراء وكراقب الحسابات العام وقد انتهى الديوان في قراره الى عد المؤسسات والمنشات والشركات المؤممة دوائر شبه رسمية وبذلك يكون الديوان قد سلم بصفة المؤسسة العامة للشركات والمنشات التابعة للمؤسسة الاقتصادية(3).
حكمت البياتي
حقوقي واعلامي
المشروعات العامة بالرغم من كونها من اشخاص القانون العام الا ان ذلك ليس معناه وجوب تطبيق قواعد القانون العام (الاداري) عليها بصفة كاملة وهي تخضع لقواعد مستمدة من كل من القانون العام والخاص وذلك استنادا الى ما للدولة من حرية في اختيار طريقة ادارة المشروع, فاتخاذه شكل الشركة المساهمة فان ذلك لا يعني شريان القانون الخاص على اوجه نشاطها كافة. اذ بالاضافة الى ما تنطوي عليه من طابع اقتصادي فان ذلك ليس من شأنه تجريد هذه المشروعات من صفتها العامة لما يكون له من اثر من حيث استبعاد تطبيق قواعد القانون الخاص. الامر الذي جعل هذه الاشخاص تطبق مزيجا من قواعد القانون العام وقواعد القانون الخاص يسري كل منهما في نطاقه فهي تطبق قواعد القانون العام في علاقتها التي تمارس بالنسبة لها امتيازات السلطة العامة, وتطبق قواعد القانون الخاص في علاقتها التي تماثل تلك التي تتعلق باشخاص القانون الخاص وتمد كل من هذه القواعد من اطلاق الاخرى وتكون لكل منها الغلبة على الاخرى حسب روح التشريع وطبيعة النشاط الذي يمارسه المشرع(1). وان هذه المشروعات لا تخضع بصفة مطلقة للقانون الاداري او الخاص ولكن تحكمها قواعد هي مزيج من قواعد القانون العام وقواعد القانون الخاص(2). وان النظام القانوني الذي يسري على كل من الشركات العامة والمؤسسات العامة مصدرها واحد وهي تمثل مزيجا من القوانين كل يسري في نطاقه وكذلك الحال بالنسبة للمشروعات التي تدار باسلوب الامتياز او عقود الادارة او عند بيع جزء من اسهم الدولة الى القطاع الخاص واحتفاظ الدولة بحصة من راس المال حيث يخضع المشروع في مثل هذه الحالة
لقواعد مشتركة (1). ولا يوجد تعارض بين اسلوب الادارة الخاصة وبما يؤدي الى تحقيق الربح والصفة العامة للمشروع العام اذ ان المشروع العام عند اتخاذه القرارات المتعلقة بالانتاج ليس الربح هو الهدف الذي يسعى اليه واذا كانت الشركة العامة تسعى لتحقيق الربح باعتباره اداة للتمويل الذاتي ومعيارا لنجاح الادارة الا انه ليس هدفها الوحيد اذ تستهدف اساسا تحقيق المصلحة العامة, وان هناك تعارض بين النظام بين النظام القانوني للشركات العامة وقانون الشركات المساهمة الخاصة حيث ان النظام القانوني للشركة العامة بوصفه خليطا من القانون الاداري والقانون الخاص التجاري وبين شكلها القانوني كشركة مساهمة وهو شكل من اشكال القانون الخاص وان هذا التعارض بين القواعد القانونية الخاصة بالمشروعات العامة (هيئة القطاع العام وشركاته) وهي قواعد خاصة عن الشركات التي ينظمها القانون 159 لسنة 1981 قانون الشركات المساهمة الخاصة(2). وتتميز هذه الشركات العامة بنظام قانوني خاص ناتج عن تفاعل العنصرين الذين تنطوي عليه هذه المشروعات وهما عنصر الصفة العمة وعنصر الصفة التجارية التي تثبت هذه المشروعات بحكم موضوع نشاطها, وان هناك تأثير متبادل اذ يؤثر كلا منهما في الاخر حيث يؤثر العنصر التجاري في عنصر الطبيعة العامة. اذ لا تنطبق قواعد القانون العام الا مع تحوير كبير ويتجسد هذا التاثير في مدى التحوير الذي تفرضه هذه الصفة على القانون العام الذي يحكم نشاط الاشخاص المعنوية العامة. وان قواعد القانون التجاري لا تنطبق على المشروعات العامة الا مع تحوير يؤدي الى تباعد هذه المشروعات عن سائر الاشخاص المعنوية الاخرى وعنصر الطبيعة العامة يؤثر في العنصر التجاري ولا
يخضع المشروع العام لاحكام القانون التجاري الا بالقدر الذي يتفق وطبيعته العامة(1).
وقد ابقى المشرع الفرنسي هذه المشروعات العامة خاضعة لبعض احكام القانون العام رغم كونها تعمل في مجالتامنافسة واصبحت تعمل بمزيج من قواعد القانون العام والخاص. وتستخدم اجراءات الادارة واجراءات الصناعة في ان واحد, وقد هدف المشرع الى تحقيق التوافق بين متطلبات الانتاج وهدف النفع العام الا ان كثرة الرقابات التي تخضع لها المشروعات العامة والتي تضمنتها النصوص التشريعية لم تحقق هذا التوافق حيث ان هنالك الرقابة السابقة وتتمثل في التوجيه ووضع الخطط والمعاصرة من خلال الولاية للوزراء على المؤسسات وشركات القطاع العام والرقابة اللاحقة لما تصدره وحدات القطاع العام من قرارات او ما تجريه من تصرفات(2). والشركات العامة تخضع لمزيج من قواعد القانون العام والخاص فهي تخضع للقانون العام في كل ما يتعلق بتنظيم وانشاء والغاء وادماج الشركات العامة وكذلك فيما يخص المركز القانوني لعامليها,اذ يعد العاملون فيها موظفين عموميين ويكون الاختصاص للقضاء الاداري في النظر بمنازعاتها وتخضع الشركات العامة للرقابة الادارية او الاشراف والتي تتجسد في تعيين اكثرية اعضاء مجلس الادارة والمدير العام والمصادقة او الاعتراض على بعض القرارات هذا بالاضافة الى التزامها بالخطة الاقتصادية التي تضعها الدولة وتتمتع الشركة العامة ببعض امتيازات السلطة العامة كالحجز الاداري واحوالها تعتبر اموالا عامة تتمتع بالحماية المقررة قانونا لمثل هذه الاموال وبما ان هذه الشركات
تقوم على ادارة مرافق عامة فهي تخضع للقواعد الاساسية التي تحكم سير هذه المرافق, ويتم استبعاد الاحكام التي تتعارض مع هذه القواعد ومن ذلك التنفيذ الجبري واشهار الافلاس. اما القانون الخاص وبصفة خاصة القانون التجاري فانه يسري على النشاط الذي تمارسه هذه الشركات وبحدود معينة سواء ما يتعلق بعقود الشركة بالمنتفعين اذ ان مثل هذه العقود تخضع لاختصاص القانون الخاص وفيما يتعلق بمنازعات الشركة الناشئة عن عقودها مع الغير فهي تخضع لاختصاص الحاكم العادية وكذلك الحال بالنسبة للمسؤولية الناتجة عن الاضرار التي يسببها المرفق بالمنتفعين والغير. والمرافق الاقتصادية تخضع لنظام قانوني مختلط من حيث القانون الواجب التطبيق عليها والجهة القضائية المختصة بنظر النزاعات المتعلقة بها من ناحية تخضع لمزيج من قواعد القانون العام والقانون الخاص ومن جهة اخرى تخضع بعض منازعاتها لاختصاص القضاء الاداري والبعض الاخر لاختصاص القضاء العادي(1).
وقريبا من ذلك اصحاب الاتجاه(2) الذي ينادون بخضوع المشروع العام ببقانون الاقتصادي ويرون بان القواعد الصالحة للشركة هي التي ينبغي على المشرع ان يقف منها في منطقة وسط بين الاطارات القانونية التقليدية (اطار القانون العام واطار القانون الخاص) ويرون بان هذا النظام القانوني يمثل انتصارا حقيقيا على التفرقة الراسخة بين القانون العام والخاص, وان ما يتميز به تنظيم العلاقات بين المشروعات في قواعد يصل الى حد تكوين فرع من فروع القانون, وهو ينظم كافة القواعد التي تنظم الكيفية التي يتم فيها تنفيذ الخطة الاقتصادية الشاملة من خلال هذه المشروعات ويحدد طبيعة العلاقة بين هذه المشروعات الاقتصادية العامة في مجموعها وعلاقتها بالمشروعات الخاصة وبالغير المتعاملين معها والى علاقتها
بالدولة, والقانون الاقتصادي من طبيعة قواعده وطبقا للتقسيم التقليدي للقواعد القانونية يحتل مكانا وسطا بين القانون العام والخاص, وقد حاول جانب من الفقه الفرنسي رد النظام القانوني للشركات العامة الى معيار جامع يحدد دائرة الطيات كلا من القانونين العام والخاص فقيل ان هذه المشروعات تخضع للقانون العام في روابطها مع الدولة فيما تخضع للقانون الخاص في روابطها مع الافراد أي العملاء والموردين كما قيل ان الشروع العام يحكم منشأة هذه المشروعات حتى اذا انتهى تدخل الدولة(1).
اما بخصوص طبيعة الشركات العامة في العراق ففيما يخص موقف المشرع العراقي فقد عد المشرع وبموجب قانون الشركات العامة هذه الشركات اشخاص معنوية عامة اذ اشار بانه عند اشتراك شخصين او اكثر من الاشخاص المعنوية العامة الممولة ذاتيا في تاسيس شركة عامة تسدد الجهات المشاركة حصتها في راسمالها ومن المعلوم ان الشخص المعنوي لا يمارس نشاطه الا في حدود الغرض الذي انشئ من اجله ومن ثم فقد عد القانون هذه الشركات من الاشخاص المعنوية العامة, اما بخصوص موقف القضاء فقد عدت محكمة التمييز(2) قرار مدير عام احدى الشركات بمعارضته نقل فرن من المجمع السكني التابع للشركة من قبل مالكه قرارا اداريا وتخصص بنظر الدعوى محكمة القضاء الاداري وليس محكمة البداءة مستندة في قرارها الى المادة 7/ثانيا/د من قانون مجلس شورى الدولة رقم 65 لسنة1979 وعدها القرار الصادر من مدير عام الشركة قرارا اداريا . وبالرجوع الى تعريف القرار الاداري الذي يعرف على انه (عمل قانوني تصدره جهة ادارية بارادتها المنفردة لاحداث تغيير في الوضع القانوني اما بانشاء مركز قانوني جديد او الغاء مركز قانوني قائم ومن ثم يكون الاختصاص للنظر في موضوع الدعوى لمحكمة القضاء الاداري وعليه فان محكمة التمييز قد عدت الشركات العامة اشخاصا ادارية اما فيما يخص موقف الفقه يتفق رجال القانون
العام في العراق الى عدها من اشخاص القانون العام وهي منظمات عامة تتوافر لها المقومات الاساسية التي تقوم عليها فكرة المؤسسة العامة(1). فقد اعترف بعض الفقه بصفة المؤسسة العامة للشركة التس نشأت بعد صدور قانون المؤسسات الاقتصادية رقم 98 لسنة 1964 وهي شركة الادوية بصفة المؤسسة العامة وكذلك تعرض ديوان التدوين القانوني(2). بقراراه المرقم أج 1/333/ أف39/1965 لتحديد طبيعة المنشات والمصارف المؤممة والشركات وقد اشار القرار الى ان ادارة المؤسسة من قبل مجلس ادارة ووفقا لاحكام المادتين 2 و 13 من القانون رقم 98 لسنة 1964, وقد اشار القرار الى خضوع حساباتها لمراقب الحسابات العام بموجب الفقرة ب من المادة 29 من القانون المذكور وتبعية المؤسسات والمشات التابعة لها لرئيس الوزراء وهذا يعني توافر عنصر اللامركزية وهما محل الادارة المستقل أي الاستقلال الذي تتمتع به المؤسسة والشركات وخضوعها لرقابة رئيس الوزراء وكراقب الحسابات العام وقد انتهى الديوان في قراره الى عد المؤسسات والمنشات والشركات المؤممة دوائر شبه رسمية وبذلك يكون الديوان قد سلم بصفة المؤسسة العامة للشركات والمنشات التابعة للمؤسسة الاقتصادية(3).
حكمت البياتي
حقوقي واعلامي
